กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง “ปัญหา” & “ทางแก้”

ผมได้เคยเขียนบทความ เรื่องภาษีการรับมรดก ว่าควรจะมีการยกเลิก กฎหมายดังกล่าวเสีย เพราะ หลังจากที่มีการตรากฎหมายแล้วก็ไม่สามารถเก็บภาษีได้ตามเป้า แต่ควรจะปรับปรุงด้วยการจัดเก็บภาษีการโอนอสังหาริมทรัพย์สังหาริมทรัพย์และปรับปรุงเรื่องค่าธรรมเนียมและอากรแสตมป์ของธุรกรรมดังกล่าวแทน (ดูบทความ การเงินธนาคาร ฉบับเดือนกุมภาพันธ์ 2567) บทความฉบับนี้ผมขอพูดถึงกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีผลใช้บังคับมาเกือบ 5 ปี แต่ก็ยังไม่ประสพความสำเร็จอย่างที่คาดหวัง

ผมเชื่อว่า หากมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย ของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ได้มีการตราเป็นกฎหมายที่เรียกว่า พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562 (เป็นกฎหมายที่หลังจากมีความพยายามเสนอร่างกฎหมายนี้มากว่า 20 ปี นับได้ว่า เป็นกฎหมายที่ใช้เวลาในการแปรญัตติ โดยมีการประชุมกรรมาธิการ ทั้งสิ้น 99 ครั้ง ใช้เวลารวมทั้งสิ้นเกือบ 2 ปี) แต่ก็ยังพบปัญหาและช่องว่างของการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว อันเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่ง ที่ทำให้เป้าหรืองบประมาณของรายได้ที่ตั้งไว้ ไม่สามารถสร้างรายได้ให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นได้ตามที่คาดหมาย และไม่สามารถเป็นกลไกในการลดความเหลื่อมล้ำของคนไทยได้

ทั้งนี้ อาจจะเกิดจากการยกเว้นลดหย่อนมากเกินไป, การเรียกเก็บภาษีที่ไม่มีประสิทธิภาพ และในช่วงการบังคับใช้กฎหมาย ช่วง 3 ปีแรก และวิกฤติโควิด จึงทำให้รายได้ขององค์กรปกครองท้องถิ่นต่ำกว่าการเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินเดิมที่เรียกเก็บจากค่ารายปีเป็นอย่างมาก

จากปัญหาที่ได้เกิดขึ้น ทำให้รายได้ ขององค์กรปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะกรุงเทพฯ และจังหวัดที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจ เช่น ภูเก็ต เชียงใหม่ ชลบุรี สมุทรปราการ และ นนทบุรี ซึ่งเคยเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน ในอัตราถึงร้อยละ 12.5 ของค่ารายปี มีรายได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญจนมีผลต่อการที่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณกลางไปให้

เมื่อช่วงเดือนมิถุนายนปี พ.ศ.2566 ที่ผ่านมา ได้มีการจัดเวทีสาธารณะ ในหัวข้อเรื่อง “ชำแหละกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างและผลกระทบต่อรายได้ท้องถิ่น” ในการเสวนาดังกล่าว นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ในฐานะ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ได้กล่าวให้ความเห็นว่า

“กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง มีความไม่สมเหตุสมผลของการแบ่งประเภทการจัดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ส่งผลให้ภาษีที่ดินที่จัดเก็บได้มีมูลค่าลดลง เช่น รายได้จากอพาร์ตเมนต์และห้องเช่า หรือการปรับหลักเกณฑ์ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน ทำให้มูลค่าการประเมินทุนทรัพย์ที่ดินลดลง

นอกจากนี้ การประเมินภาษีที่ดินบางประเภททำให้เกิดผลเสีย เช่น บ่อน้ำถูกประเมินภาษีที่ดินเหมือนที่รกร้างว่างเปล่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเกิดช่องว่างในการใช้ประโยชน์ประเภทเกษตรกรรมที่มิใช่เกษตรที่แท้จริง หรือเรียกว่าเกษตรจำแลง เพื่อการหลีกเลี่ยงภาษีจากปี 65 ที่มีพื้นที่เกษตรจำแลง 21,841 แปลง แต่ในปี พ.ศ.2566 มีพื้นที่เกษตรจำแลงเพิ่มขึ้น 30,553 แปลง เพราะอัตราภาษีที่ดินรกร้างว่างเปล่าอยู่ในอัตรา 0.3 แต่ ภาษีที่ดินเกษตรในอัตรา 0.01”

การเสวนาดังกล่าวได้มีการเสนอนโยบาย ให้มีการปรับปรุงกฎหมายในภาพรวม 6 ข้อดังนี้

1.ลดการยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในการใช้ประโยชน์เพื่อการเกษตรและอยู่อาศัยเป็น 3-6 ล้าน จาก 50 ล้านบาท เพื่อสร้างความเป็นธรรมให้กับเจ้าของบ้านที่มีความสามารถในการซื้อที่พักอาศัย โดยมูลค่าแต่ละหลังไม่มากนัก รวมทั้งจะเป็นการขยายฐานภาษีให้กับองค์การปกครองท้องถิ่นให้มีรายได้มากขึ้น อีกทั้งการยกเว้นภาษีที่ดินเกษตรที่ดีมูลค่าสูงเกินไป ยังเป็นการสร้างแรงจูงใจให้คนถือครองที่ดินจำนวนมากที่รกร้างว่างเปล่าหลีกเลี่ยงภาษีมาสู่ช่องทางดังกล่าว

2.ควรยกเว้นภาษีให้กับผู้ทำเกษตรกรรมให้ครอบคลุมที่ดินทุกประเภท ซึ่งหมายถึงที่ดินที่ได้ตามนโยบายของรัฐ เช่น ฉนวนชุมชน

3.ควรเก็บภาษีที่และสิ่งปลูกสร้างสำหรับการให้เช่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่ออยู่อาศัย ในอัตราภาษีประเภทเหมือนกิจการพาณิชย์

4.ปรับปรุงอัตราภาษีที่ใช้ในการจัดเก็บให้สูงขึ้นกว่าที่กำหนดรวมทั้งการกำหนดอัตราภาษีให้แตกต่างกันตามเงื่อนไขแต่ละประเภทของการใช้ประโยชน์ โดยตามกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจท้องถิ่นในการจัดเก็บเพิ่ม แต่ไม่เกินอัตราสูงสุดที่กฎหมายกำหนด

5.กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ได้สิ่งปลูกสร้างตามควรแก่สภาพให้มีความชัดเจนเพื่อลดปัญหาการหลีกเลี่ยงภาษีและไม่ให้ที่ดินรกร้างปรับเปลี่ยนเป็นพื้นที่การเกษตรที่ไม่เป็นจริง (หรือที่เรียกว่า เกษตรจำแลง)

6.ทบทวนคำนิยามของสิ่งปลูกสร้างที่อยู่ในข่ายต้องเสียภาษีว่าควรครอบคลุมสิ่งปลูกสร้างประเภทอื่นหรือไม่ เช่น เสาสัญญาณโทรศัพท์ ทางขึ้นลงของอากาศยาน เป็นต้น (ผู้สนใจสามารถดูรายละเอียด ข้อมูลของสำนักข่าว อินโฟเควสท์ 19 มิถุนายน 2566)

จากประเด็นปัญหาของ การบังคับใช้ กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ผ่านมา ผมได้รวบรวม ข้อเสนอทางวิชาการ จากหลายแห่ง รวมทั้งความเห็นส่วนตัว ในการที่จะนำ มาเพื่อให้ท่านผู้อ่านได้พิจารณา หรือ พรรคการเมืองหรือรัฐบาลจะได้นำไปศึกษาเป็นแนวทางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผมเห็นว่าตัวอย่างการเก็บภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของประเทศเกาหลี น่าจะเป็นแนวทางที่ดีอันหนึ่ง ที่ประเทศไทยอาจนำมาพิจารณาประกอบ

ทั้งนี้ ผมขอรวบรวม ข้อเสนอและความเห็นส่วนตัวในการปรับปรุง แก้ไขกฎหมายดังต่อไปนี้

1.ควรพิจารณาการยกเว้น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างสำหรับบ้านหลังแรก โดยควรจะมีการลดวงเงิน จาก 50 ล้านบาท เหลือประมาณไม่เกิน 5-10 ล้านบาท และควรจะมีการเก็บอัตรา จากร้อยละ 0.01 โดยอาจจะเริ่มจาก 5 ล้านบาท เป็นต้น ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเก็บ 100 ล้านบาท ควรเรียกเก็บอัตราสูงสุด จนกระทั่งถึงอัตราสูงสุดคือ 0.3 ของที่พักอาศัย โดยใช้อัตราก้าวหน้า (Progressive Tax Rate)

2.การคำนวณมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของฐานภาษีอากร ควรจะต้องมีการรวมแปลงและรวมความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ของอสังหาริมทรัพย์ และคำนวณตามมูลค่ารวม มิใช่แยกแปลงทั้งหมดในท้องถิ่น

โดยรัฐบาล องค์กรปกครองท้องถิ่น น่าจะมีข้อมูล มูลค่าที่ดินวัตถุประสงค์ในการใช้ที่ดิน อยู่ครบถ้วน การรวมแปลงหรือรวมทรัพย์สินหรือมูลค่าฐานทรัพย์สิน ของเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะทำให้ได้เก็บภาษี ด้วยความเป็นธรรม และทำให้มี ภาษีที่ท้องถิ่นนำไปใช้ประโยชน์ได้

3.ควรมีมาตรการป้องกันการหลบเลี่ยงที่ดินเปล่า ด้วยการไปทำ “เกษตรจำแลง” โดยควรกำหนดเงื่อนไขขึ้นทะเบียนเกษตรกร และประเภทการใช้ที่ดินตามกฎหมายผังเมือง

ทั้งนี้ รัฐบาลอาจจะแก้ไขกฎหมายลำดับรอง คือ ประกาศกระทรวงการคลัง และกระทรวงมหาดไทย ซึ่งกำหนดการเสียภาษีเกษตรกรรมโดยต้องขึ้นทะเบียน เป็นเกษตรกร หรือตามพื้นที่การใช้ ของ ผังเมือง โดยหากเป็นพื้นที่ที่เป็นเขต ที่อยู่อาศัยหรือพณิชยการ หรืออุตสาหกรรม แม้เป็นที่ว่างเปล่าก็ไม่สามารถใช้สิทธิเกษตรกรรมได้ เป็นต้น

โดยการทำเกษตรที่ว่างเปล่าก็จะต้องมีเงื่อนไขที่ จะต้องเป็นการเกษตรเพื่อทำมาหากิน หรือเพื่อ หารายได้ หรือปลูกต้นไม้เป็นสวนป่า หรือต้องขึ้นทะเบียนเป็นเกษตรกร เป็นต้น (การแก้กฎหมายลำดับรองนี้ไม่ต้องตราเป็นกฎหมายผ่านรัฐสภาซึ่งจะใช้เวลานาน)

4.ควรเรียกเก็บ ภาษี พื้นที่ว่างเปล่า ที่ไม่ได้ทำประโยชน์ ให้เพิ่มขึ้น ในอัตราก้าวหน้า โดยกำหนดการใช้พื้นที่ว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ให้ชัดเจน ไม่ให้เกิดการตีความ เพื่ออย่างน้อย พื้นที่ว่างเปล่าดังกล่าว ที่ควรยกเว้นหรือลดหย่อน อาจรวมถึงที่สามารถทำประโยชน์ในด้านเกษตรกร, ชลประทาน เช่น บ่อน้ำ, สวนป่า ก็จะได้รับการลดหย่อน หรือ ยกเว้น

5.พิจารณาปรับปรุง ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง สำหรับพณิชยการและอุตสาหกรรม และเกษตรกรรม นอกเหนือจากมูลค่า ฐานภาษีที่ดินแล้ว ที่ดินแล้ว อาจคำนวณจากรายได้ ของเจ้าของอาคาร ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ที่ได้รับประกอบกันไปด้วย ในการเรียกเก็บ เพราะจะทำให้เป็นการเก็บภาษีกับบุคคลที่มีรายได้สูงขึ้น เพราะมิฉะนั้นแล้วการเสียภาษีของ SME กับบริษัทใหญ่จะมีขนาดอัตราภาษีที่เท่ากัน แต่ทั้งนี้อัตราภาษีจะต้องไม่สูงเกินไป (โดยต้องแก้ไขกฎหมาย มาตรา 35 เพราะกฎหมายให้วิธีการประเมินทุนทรัพย์ตามกฎหมายที่ดิน)

6.การออกประกาศการตีความกฎหมายเรื่องการให้เช่าเพื่ออยู่อาศัยเป็นการพาณิชย์ หากเป็นการสร้าง, ซื้อ เพื่อให้เช่า โดยควรกำหนดยอดเงินได้, มูลค่าทรัพย์สินเป็นเกณฑ์ และทุกกรณีหากสำหรับบุคคลธรรมดาที่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ควรต้องสามารถนำมาหักค่าลดหย่อน ในการเสียภาษีเงินได้ตามประมวลรัษฎากร เช่นเดียวกับบริษัท ทั้งนี้ อัตราภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะต้อง อยู่ในอัตราที่ไม่สูงมากนัก เช่น จะต้องเริ่มต้นจาก 0.01 สำหรับบ้านที่ไม่เกิน 5-10 ล้านบาทและก้าวหน้าไปตามลำดับ โดยที่อัตราสูงสุด 0.3% หรือหากต้องเสียในฐานะเกษตรกร หรือ พาณิชยกรรม

7.การยกเว้นหรือลดหย่อนสำหรับเกษตรกร ควรจะมุ่งถึงเกษตรกรที่เป็นรายเล็ก ส่วนถ้าหากเกษตรกรรายใหญ่ที่เป็นบริษัทควรจะเป็นการจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าและรวมแปลง และถ้าหากมีการรวมแปลงรวมโฉนดและรายได้ของเกษตรกรรายใหญ่ ก็จะทำให้กลุ่มบริษัทที่ทำเกษตรกรรายใหญ่สามารถชำระภาษีให้กับท้องถิ่นได้เพิ่มขึ้น ยกเว้น ให้น้อยลงทำนองเดียวกับที่อยู่อาศัย เช่น ไม่เกิน 20 หรือ 30 ล้านบาท

8.กำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูล ขององค์กรท้องถิ่นว่า ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่เก็บได้ ได้นำไปใช้จ่ายในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา การรักษาพยาบาล ในท้องถิ่นเท่าใดแบบไหน เพื่อให้ผู้เสียภาษีสามารถตรวจสอบได้ อย่างโปร่งใสและเป็นธรรม ซึ่งจะทำให้ ผู้เสียภาษีรู้สึกว่าการเสียภาษีกลับคืนสู่ท้องถิ่นตน

9.โดยการใช้เทคโนโลยี ในการสำรวจ ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง การประเมินราคาอย่างเปิดเผย การยื่นเสียภาษีออนไลน์ รวมถึงเปิดเผยยอดเก็บภาษีและการที่นำภาษีไปใช้ตามข้อเสนอข้อ 8

10.ในอนาคตควรรวมการเสียภาษีนอกจากแบบรวมแปลงแล้ว หากมีการแก้ไขกฎหมายควรมีการนำมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างทั้งประเทศมารวมคำนวณเป็นฐานในการคำนวณมูลค่าที่จะเป็นทั้งหมดซึ่งเหมาะสม เช่นเดียวกับประเทศเกาหลีใต้ (ขอให้ดูเอกัตศึกษา หลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ของ นางสาวชนันท์ภรณ์ สุนนท์ราษฎร์, ปัญหาการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ศึกษากรณีที่ดินที่ทิ้งไว้ ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ, พ.ศ.2562)

การลดวงเงินลดหย่อน การปรับปรุงภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ไม่ว่าจะเป็นการ ปรับเปลี่ยน ราคาประเมินตามกฎหมาย ให้เพิ่มขึ้นก็เป็นหนทางหนึ่ง แต่ในระยะยาว การปรับปรุง ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้มีประสิทธิภาพและทั่วถึง มีความจำเป็นอย่างยิ่ง และหลีกเลี่ยงไม่ได้

ผมเชื่อว่าผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจะได้ระดมสมอง ในการปรับปรุง กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้มีผลบังคับได้ เป็นการลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างจริงจัง เพราะปัจจุบันนี้จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่น่าตกใจ พบว่า คนไทย 20% เป็นเจ้าของที่ดิน 80% ของทั้งประเทศ คนจนที่สุด 20% เป็นเจ้าของที่ดินเพียง 0.25% การปรับปรุงกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจึงต้องใช้ความกล้าหาญทางการเมืองในการเสนอแก้ไขกฎหมาย