NEWS UPDATE • SPECIAL ARTICLE

6 เหตุผล ทำไมต้องปฏิรูประบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐ

ที่มา: BOT พระสยาม Magazine ฉบับที่ 2/2564 (มีนาคม - เมษายน)

ไทยเป็นประเทศอันดับต้น ๆ ของโลก ที่กำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว จากการประมาณการของสหประชาชาติ (United Nation: UN) สัดส่วนของประชากรที่อายุ 60 ปีขึ้นไปจะเพิ่มสูงขึ้นจาก 19% ในปี 2563 เป็น 39% ในปี 2583 แม้ว่าในปัจจุบันประเทศไทยมีระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐอยู่หลายระบบ ทั้งที่เป็นระบบประกันสังคมระบบบัญชีเงินออมเพื่อเกษียณอายุ และระบบเงินช่วยเหลือ แต่ก็พอเป็นที่ทราบว่า สำหรับผู้สูงอายุหลายกลุ่ม รายได้จากระบบเหล่านี้เพียงแหล่งเดียวไม่เพียงพอต่อการยังชีพและยังต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากลูกหลาน แต่การที่คนไทยอายุยืนขึ้น มีลูกน้อยลง และอยู่กันเป็นครอบครัวเดี่ยวมากขึ้น ทำให้การพึ่งพาลูกหลานน่าจะเป็นไปได้ยากขึ้นในอนาคต ดังนั้น ระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐ จึงจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทมากยิ่งขึ้น

ระบบรายได้ยามชราภาพของไทย ในปัจจุบัน

       ภาพด้านบน แกนนอนแบ่งตามแรงงานกลุ่มต่าง ๆ ส่วนแกนตั้งเป็นการประมาณการผลตอบแทนที่ได้รับ เรามีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (Old Age Allowance: OAA) สำหรับบุคคลสัญชาติไทยที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปทุกคน ยกเว้นเพียงกลุ่มข้าราชการซึ่งมีระบบของตนเองแยกออกมาและได้รับเงินบำนาญในระดับที่ค่อนข้างสูงกว่ากลุ่มอื่น เรามีสำนักงานประกันสังคม (Social Security Office: SSO) ซึ่งรับผิดชอบระบบประกันสังคมภาคบังคับ หรือที่เรียกกันว่ามาตรา 33 สำหรับลูกจ้างเอกชนในระบบ ส่วนภาคสมัครใจแบ่งเป็นมาตรา 39 สำหรับลูกจ้างที่เคยอยู่ในระบบและมาตรา 40 สำหรับลูกจ้างนอกระบบ นอกจากนี้ ลูกจ้างนอกระบบที่ไม่เป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ยังสามารถเลือกเข้าร่วมกองทุนการออมแห่งชาติ (National Savings Fund: NSF) อย่างไรก็ตาม ระบบต่าง ๆ ในภาพมีการบริหารจัดการที่ค่อนข้างแยกส่วน (fragmented systems) เพราะแต่ละระบบอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐคนละหน่วยงาน

ข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน

       ที่ผ่านมามีข้อเสนอจากหลายภาคส่วนเพื่อแก้ปัญหาความไม่เพียงพอของรายได้ยามชราภาพ ทั้งจากหน่วยงานของรัฐ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และภาคประชาชน รวมถึงมีการเปิดรับฟังความคิดเห็น แต่ข้อเสนอเหล่านี้ มักจะมองเพียงบางระบบเท่านั้น อาทิ ข้อเสนอให้จัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับสำหรับลูกจ้างในระบบ ข้อเสนอให้เพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นมาเท่าเส้นความยากจนของประเทศ ก่อนที่จะพิจารณาว่า ข้อเสนอเหล่านี้ดีหรือไม่ เลยขอย้อนกลับไปถามก่อนว่า โจทย์ใหญ่ของการออกแบบระบบ รายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐแท้จริงแล้วคืออะไร ทั้งที่จริงแล้วโจทย์ใหญ่ของระบบรายได้ยามชราภาพ แทบจะเป็นโจทย์เดียวกันสำหรับทุกประเทศ นั่นคือ ทำอย่างไรให้ผู้สูงอายุทุกคนมีรายได้เพียงพอในการยังชีพยามชรา ในขณะที่ตัวระบบเอง ก็ต้องมีความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งหมายความว่าภาครัฐต้องเข้ามามีบทบาทในการบริหารความเสี่ยงที่คนอาจจะอายุยืนยาวเกินกว่าเงินที่เก็บออมไว้ รวมถึงมีบทบาทในการช่วยกระจายรายได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำในช่วงวัยทำงานที่จะส่งต่อเป็นความยากจนเมื่อแก่ตัวลง เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2564 ที่ผ่านมาสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ร่วมกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ได้จัดงานเสวนาวิชาการในหัวข้อ "Thailand's Pension Reform: Towards an Inclusive, Adequate and Sustainable Pension System" เพื่อร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นดังกล่าวโดยมีการนำเสนอประเด็นและข้อเสนอในการปฏิรูปจากนักวิชาการสามกลุ่ม (1) นฎา วะสี และคณะ (2) Nuno Cunha และ Simon Brimblecombe ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO และ (3) Robert Palacios ผู้เชี่ยวชาญจาก World Bank ผู้เข้าร่วมเสวนามีทั้งผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการ ผู้ทำนโยบาย และตัวแทนฝั่งนายจ้างและลูกจ้าง ผู้นำเสนอทั้งสามกลุ่มมีความคิดเห็นคล้ายกันในหลายประเด็นแต่ต่างกันในรายละเอียด โดยสรุปได้ดังนี้

       ข้อหนึ่ง การออกแบบระบบการจัดการรายได้ยามชราภาพของภาครัฐจำเป็นต้องคิดแบบบูรณาการ ผู้สูงอายุหนึ่งคนสามารถมีรายได้ยามชราภาพจากหลายระบบ การจะแก้ปัญหาเรื่องรายได้ผู้สูงอายุไม่พอเพียง จึงต้องมองที่รายได้รวมจากทุกระบบ หากมองแบบแยกส่วนก็จะไม่เห็นว่าการปรับระบบ ก. จะส่งผลกระทบต่อระบบ ข. หรือการสร้างระบบ ค. ขึ้นมาใหม่จะส่งผลกระทบทั้งระบบ ก. และระบบ ข. ที่มีอยู่ ข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดตั้งระบบหรือกองทุนใหม่ที่ไม่ได้มีการวิเคราะห์ถึงผลต่อภาพรวมควรถูกเลื่อนออกไปก่อน ตัวอย่างเช่น หากจะจัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับก็ควรจะมีการวิเคราะห์ให้รอบคอบว่า (1) การจัดตั้งกองทุนดังกล่าวจะกระทบระบบประกันสังคมอย่างไร และ (2) ข้อเสนอนั้นตอบโจทย์เรื่องความไม่เพียงพอของคนกลุ่มใดบ้างคนกลุ่มรายได้น้อยได้หรือเสียประโยชน์อย่างไร

       ข้อสอง ประเทศไทยมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องมีวิสัยทัศน์ร่วมในเรื่องนโยบายระบบรายได้ผู้สูงอายุ โดยก้าวแรกอาจจะเป็นการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ของนโยบายระบบบำเหน็จบำนาญทั้งหมดโดยต้องมีกรอบความคิดใหญ่ซึ่งครอบคลุมระบบทั้งหมด และควรมีคนกลางเข้ามาช่วยตัดสินใจว่า ระบบที่มีอยู่ของไทยควรจะปรับเปลี่ยนหรือเพิ่มเติมตรงไหน เพื่อให้ระบบต่าง ๆ ส่งเสริมเติมเต็ม ไม่ซ้ำซ้อน มีความเป็นธรรมและเกิดประโยชน์สูงสุดในภาพรวมการกระจายรายได้ ไม่ว่าจะเป็นในมิติระหว่างคนจนและคนรวย มิติระหว่างช่วงชีวิตของบุคคล และมิติระหว่างรุ่น สามารถทำได้โดยใช้เครื่องมือการกระจายรายได้ทั้งทางตรงและทางอ้อมร่วมกันในหลายรูปแบบ

       ข้อสาม ทุกระบบรายได้ผู้สูงอายุของประเทศไทย ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ไม่ว่าจะเป็นผลตอบแทน เพดานเงินสมทบ และเงินร่วมสมทบ การปรับตัวแปรเหล่านี้ให้เป็นมูลค่าจริง (indexation) เป็นสิ่งจำเป็น และเป็นคุณลักษณะของระบบรายได้ยามชราภาพทั่วโลก ทั้งนี้ เพื่อให้บำเหน็จบำนาญเพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้น โดยการปรับมูลค่ามักจะเป็นการผูกตัวแปรเหล่านี้กับอัตราเงินเฟ้อและอัตราค่าจ้างเฉลี่ยของประเทศการที่เพดานเงินสมทบของมาตรา 33 ไม่ได้ปรับขึ้นจาก 15,000 บาทต่อเดือน มาตั้งแต่ปี 2541 ส่งผลให้รายรับของกองทุนอยู่ในระดับจำกัด และทำให้ผู้ประกันตนที่มีเงินเดือนสูงกว่า 15,000 บาท ได้รับบำนาญไม่มากนักหากคนคาดว่าบำนาญที่ได้รับจะไม่เพียงพอก็ต้องไปหาทางเก็บออมทางอื่น ซึ่งแปลว่าเมื่อระบบของรัฐไม่สามารถทำหน้าที่ในการเป็นหลักประกันรายได้ยามชราภาพ บทบาทก็จะลดลงเรื่อย ๆ ในอนาคต

       ข้อสี่ ควรจะมีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อีกหลายข้อของระบบประกันสังคมภาคบังคับเพื่อให้ตัวระบบมีความยั่งยืนทางการคลังเงินบำนาญเพียงพอ และตัวระบบมีความยุติธรรมมากขึ้น ILO เคยประเมินไว้ว่า หากกองทุนชราภาพไม่มีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ของกองทุน จะมีความเป็นไปได้สูงที่ภายในปี 2597 เงินของกองทุนชราภาพจะหมดลงเนื่องจากผู้ประกันตนรุ่นหลังมีอายุขัยยืนยาวขึ้น ตัวระบบจำเป็นต้องค่อย ๆ ปรับเพิ่มอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับบำนาญเต็ม และอาจจะมีการอนุญาตให้เกษียณอายุก่อนกำหนดและลดเงินบำนาญลงในอัตราที่เป็นธรรม เพราะถือว่ามีระยะเวลารับบำนาญที่ยาวกว่า นอกจากนี้ การคำนวณฐานรายได้เพื่อนำมาคิดเงินบำนาญ ควรใช้รายได้เฉลี่ยทั้งชีวิตการทำงานแทนการใช้รายได้เฉลี่ยจาก 60 เดือนสุดท้าย สูตรปัจจุบันนั้น ไม่ยุติธรรมสำหรับลูกจ้างกลุ่มที่มีรายได้ลดลงในช่วงท้าย ซึ่งอาจจะเป็นเพราะเจ็บป่วยจึงต้องลดชั่วโมงทำงานหรือเป็นช่วงวิกฤตเศรษฐกิจพอดี

       ข้อห้า การออกแบบระบบรายได้ยามชราภาพจำเป็นต้องเข้าใจตลาดแรงงานของประเทศนั้น ๆ แรงงานไทยมีรูปแบบการทำงานที่ค่อนข้างหลากหลาย แรงงานจำนวนไม่น้อยมีการโยกย้ายระหว่างการเป็นลูกจ้างในระบบและนอกระบบ หรือย้ายระหว่างราชการและเอกชน โดยสำหรับกลุ่มทีมีการย้ายข้ามระบบ หากระยะเวลาส่งสมทบของแต่ละระบบไม่ยาวนัก ก็มีแนวโน้มที่จะได้เพียงเงินบำเหน็จเท่านั้น ซึ่งเงินนี้ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ ประเทศไทยควรออกแบบระบบให้เอื้อต่อแรงงานไทยที่มีรูปแบบการทำงานที่หลากหลาย โดยอาจจะพิจารณาให้ระบบย่อยต่าง ๆ ประสานเชื่อมโยงกันได้มากขึ้น รวมถึงมีการสร้างแรงจูงใจที่สูงขึ้นสำหรับระบบที่เป็นการออมภาคสมัครใจ

       ข้อหก ควรมีการปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นแต่อาจจะมีการพิจารณาว่า ระดับที่เหมาะสมควรเป็นเท่าใด ทั้งนี้ เพื่อช่วยครัวเรือนสูงวัยที่ยากจนในรุ่นปัจจุบัน แต่สำหรับกลุ่มผู้สูงอายุในอนาคต ระบบประกันสังคมและการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรเชื่อมโยงกัน เพื่อกลั่นกรองเงินช่วยเหลือให้ไปสู่เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญไม่เพียงพอ ตัวอย่างเช่น หากระบบประกันสังคม ปรับกฎเกณฑ์ให้เงินบำนาญของผู้ประกันตนส่วนใหญ่สามารถเป็นหลักประกันรายได้คนกลุ่มที่ได้รับบำนาญจากประกันสังคมในระดับที่สูงแล้วก็ควรจะได้เบี้ยยังชีพในระดับที่ต่ำลงมา (tapered pension system) หรือหากเบี้ยยังชีพยังถูกกำหนดให้อยู่ในระดับที่เท่ากัน (แต่ไม่สูงนัก) รัฐอาจจะใช้วิธีที่สนับสนุนเงินร่วมสมทบให้คนกลุ่มรายได้ต่ำ (subsidized contribution) เพื่อให้ได้บำนาญจากระบบประกันสังคมมากขึ้น

       นอกจากนี้ ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO และ World Bank ยังให้ความเห็นว่าควรจะมีการปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการเนื่องจากค่าใช้จ่ายของระบบอยู่ในระดับสูงมากและจะส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลังโดยมีข้อเสนอว่าควรจะมีการค่อย ๆ ปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการให้มีความสอดคล้องกับระบบประกันสังคมภาคบังคับ ทั้งนี้ เพื่อเอื้อให้เกิดการเคลื่อนย้ายในตลาดแรงงานได้ง่ายขึ้น และช่วยให้สิทธิประโยชน์บำเหน็จบำนาญสามารถถ่ายโอน (portability) ระหว่างระบบได้