THE GURU • BUSINESS LAW

กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง : มาตรการรับมือ (ตอน 1)

บทความโดย: ศาสตราจารย์พิเศษ กิติพงศ์ อุรพีพัฒนพงศ์


                    ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.. ...("ภาษีที่ดิน") ก็ได้ผ่านความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติไปแล้วเมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ.2561 โดยกฎหมายฉบับนี้จะมีผลบังคับบังคับใช้ถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ส่วนการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้นให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2563 เป็นต้นไป

                    กฎหมายฉบับนี้ได้ใช้เวลากว่า 20 ปีที่รัฐบาลหลายรัฐบาลพยายามจะเสนอร่างกฎหมาย ในที่สุดมาถึงสมัยรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งได้มีการเสนอร่างกฎหมายนี้โดยมีการแปรญัตติจากร่างกฎหมายหลายครั้ง และในที่สุดกฎหมายฉบับนี้ก็ได้รับการเห็นชอบจากวาระที่ 1 สภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ 31 มีนาคม พ.ศ.2560 ต่อมาได้มีการเลื่อนการแปรญัตติออกไปเป็นจำนวน 9 ครั้ง นับได้ว่าเป็นกฎหมายที่ใช้เวลาในการแปรญัตตินานที่สุด รวมทั้งได้มีการประชุมคณะกรรมาธิการ รวมทั้งสิ้น 85 ครั้ง จนผ่านสภานิติบัญญัติฯ

                    โดยทั่วไปแล้วกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มีความน่ากลัวอย่างที่หลายคนเป็นห่วง เพราะมีการยกเว้นภาษีไว้จำนวนมากและอัตราภาษีก็ไม่ได้สูงนักโดยเฉพาะในช่วง 3 ปีแรก ซึ่งเกิดจากบทเฉพาะกาล แต่ที่ผมเป็นห่วงว่ากฎหมายฉบับนี้อาจจะไม่ตอบโจทย์ของรัฐบาลที่ต้องการจะสร้างรายได้ให้กับองค์กรการปกครองท้องถิ่นและลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งก็คงเป็นสิ่งที่ต้องพิจารณากันต่อไปในอนาคตว่าจะนำภาษีส่วนนี้ไปใช้ในองค์การปกครองท้องถิ่นได้อย่างไร

                    อย่างไรก็ดี ผมจะขอชี้แจงหลักการและอธิบายเบื้องต้นของกฎหมายดังกล่าวเพื่อให้ท่านผู้อ่านได้เข้าใจเตรียมตัวว่าจะรับมือกับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอย่างไรในปี พ.ศ.2563 โดยมาตราที่อ้างถึงก็หมายถึงมาตราในภาษีที่ดิน

เหตุผลหลักๆ ในการจัดทำร่างกฎหมายฉบับนี้ก็คือ

                    1.การแก้ไขปัญหาของภาษีโรงเรือนและที่ดินตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 ที่ได้เคยมีการแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนทั้งสิ้น 5 ฉบับคือ

·       การเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินมีการคำนวณฐานภาษีค่ารายปีซ้ำซ้อนกับภาษีเงินได้จากการให้เช่าทรัพย์สิน

·       การประเมินภาษีขึ้นอยู่กับดุลพินิจของพนักงาน

·       อัตราภาษีโรงเรือนและที่ดินกำหนดไว้สูงถึง 12.5% ของค่ารายปี

·       มีการยกเว้นภาษีให้แก่โรงเรือนที่อยู่อาศัยและโรงเรือนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์

                    2.การแก้ไขปัญหาของภาษีบำรุงท้องที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2508 (ฉบับแก้ไขอีกฉบับ) รวมทั้งประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 156 ภาษีท้องถิ่นจำนวน 3 ฉบับ

                    3.การแก้ไขปัญหาของพระราชบัญญัติกำหนดราคาปานกลางของที่ดิน สำหรับการประเมินภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2529

·       ราคาปานกลางไม่สะท้อนภาวะปัจจุบัน

·       มีอัตราภาษีแบบถดถอย กล่าวคือ มีที่ดินมากยิ่งเสียภาษีน้อย

·       มีข้อยกเว้นและการลดหย่อนเป็นจำนวนมาก

                    จุดมุ่งหมายของการตราร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ก็เพื่อจะได้มีเงินภาษีบำรุงท้องถิ่น โดยที่รัฐบาลส่วนกลางไม่ต้องจัดงบประมาณให้ และท้องถิ่นสามารถนำภาษีมาพัฒนาท้องถิ่นได้โดยตรง

                    ร่างกฎหมายฉบับนี้มีทั้งหมด 98 มาตรา โดยมีทั้งหมด 11 หมวดกับ 1 บทเฉพาะกาล

                    กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะมีผลใช้บังคับเมื่อใด (มาตรา 2)

                    กฎหมายฉบับนี้จะมีผลนับตั้งแต่วันที่ถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งก็หมายความว่า จะต้องมีการจัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างคณะกรรมการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างประจำจังหวัดและอื่นๆ เพื่อเตรียมการในการออกกฎหมายลำดับรองเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขต่างๆ ให้แล้วเสร็จภายใน 120 วันนับจากวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 98) ก่อนที่จะมีการเรียกเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในปี พ.ศ.2563 ผู้ที่เกี่ยวข้องจึงต้องติดตามแนวทางการตรากฎหมายลำดับรองอย่างใกล้ชิด

                    ใครเป็นผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีตามกฎหมายฉบับนี้(มาตรา5)

                    1. ผู้ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างไม่ว่าจะเป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล

                    2. ผู้ครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างอันเป็นทรัพย์สินของรัฐซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่เสียภาษีตามพระราชบัญญัตินี้

                    3. ผู้มีหน้าที่ชำระภาษีแทนผู้เสียภาษีตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ (มาตรา 46) (เช่น ผู้จัดการมรดก ผู้จัดการทรัพย์สิน เจ้าของร่วมคนหนึ่งคนใด ผู้แทนโดยชอบธรรมของผู้เยาว์)

                    ในกรณีที่กรรมสิทธิ์ในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นของต่างเจ้าของกันก็ให้เจ้าของที่ดินและเจ้าของสิ่งปลูกสร้างนั้นเป็นผู้มีหน้าที่ชำระภาษีสำหรับที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ตนเป็นเจ้าของ (มาตรา 48)

                    มีข้อสังเกตว่า กรณีที่เป็นบุคคลธรรมดาซึ่งไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดินแต่เป็นเจ้าของสิ่งปลูกสร้างบนที่ดินนั้นและได้ใช้สิ่งปลูกสร้างดังกล่าวเป็นที่อยู่อาศัย และมีชื่อในทะเบียนตามกฎหมายในวันที่ 1 มกราคมของปีภาษีนั้นก็จะได้รับยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง สำหรับมูลค่าฐานภาษีของสิ่งปลูกสร้างไม่เกิน 10 ล้านบาท (มาตรา 41วรรคสอง) ต่างกับกรณีที่บุคคลธรรมดาเป็นเจ้าของทั้งที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งร่างกฎหมายยกเว้นให้สำหรับมูลค่าฐานภาษีไม่เกิน 50 ล้านบาท (มาตรา 41 วรรคแรก)

ทรัพย์สินที่ต้องเสียภาษีมีอยู่ 3 ประเภท(มาตรา5)

                    1. ที่ดิน ซึ่งรวมพื้นที่ที่เป็นภูเขาหรือที่มีน้ำด้วย

                    2. สิ่งปลูกสร้างคือโรงเรือนอาคารตึกหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่บุคคลเข้าอยู่อาศัยหรือใช้สอยได้หรือที่ใช้เป็นที่เก็บสินค้าหรือประกอบการอุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรมและให้รวมถึงห้องชุดหรือแพที่บุคคลอาจใช้อยู่อาศัยได้หรือที่มีไว้เพื่อหาผลประโยชน์ด้วย

                    3. ห้องชุดตามกฎหมายว่าด้วยอาคารชุดซึ่งได้ออกหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ห้องชุดแล้ว

                    มีข้อสังเกตว่า ดูจากคำนิยามของสิ่งปลูกสร้างข้างต้น จะไม่รวมถึงเครื่องจักร หรืออุปกรณ์ส่วนควบที่ติดตั้งในโรงงาน ซึ่งเคยมีการเก็บภาษีเมื่ออยู่ในระบบภาษีทรัพย์สินเดิม

ทรัพย์สินใดที่ได้รับการยกเว้นการจัดเก็บภาษีตามกฎหมายฉบับนี้(มาตรา 8)

                    (1) ทรัพย์สินของรัฐหรือของหน่วยงานของรัฐซึ่งใช้ในกิจการของรัฐหรือของหน่วยงานของรัฐ หรือในกิจการสาธารณะ ทั้งนี้ โดยมิได้ใช้หาผลประโยชน์

                    (2) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการขององค์การสหประชาชาติ ทบวงการชำนัญพิเศษขององค์การสหประชาชาติหรือองค์การระหว่างประเทศอื่น ซึ่งประเทศไทยมีข้อผูกพันที่ต้องยกเว้นภาษีให้ตามสนธิสัญญาหรือความตกลงอื่นใด

                    (3) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการสถานทูตหรือสถานกงสุลของต่างประเทศ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามหลักถ้อยทีถ้อยปฏิบัติต่อกัน

                    (4) ทรัพย์สินของสภากาชาดไทย

                    (5) ทรัพย์สินที่เป็นศาสนสมบัติไม่ว่าของศาสนาใดที่ใช้เฉพาะเพื่อการประกอบศาสนกิจหรือกิจการสาธารณะ หรือทรัพย์สินที่เป็นที่อยู่ของสงฆ์ นักพรต นักบวช หรือบาทหลวง ไม่ว่าในศาสนาใด หรือทรัพย์สินที่เป็นศาลเจ้า ทั้งนี้ เฉพาะที่มิได้ใช้หาผลประโยชน์

                    (6) ทรัพย์สินที่ใช้เป็นสุสานสาธารณะหรือฌาปนสถานสาธารณะ โดยมิได้รับประโยชน์ตอบแทน

                    (7) ทรัพย์สินที่เป็นของมูลนิธิหรือองค์การ หรือสถานสาธารณกุศล ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังประกาศกำหนด ทั้งนี้ เฉพาะที่มิได้ใช้หาผลประโยชน์

                    (8) ทรัพย์สินของเอกชนเฉพาะส่วนที่ได้ยินยอมให้ทางราชการจัดให้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังประกาศกำหนด

                    (9) ทรัพย์ส่วนกลางที่มีไว้เพื่อใช้หรือเพื่อประโยชน์ร่วมกันสำหรับเจ้าของร่วมตามกฎหมายว่าด้วยอาคารชุด

                    (10) ที่ดินอันเป็นสาธารณูปโภคตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน

                    (11) ที่ดินอันเป็นพื้นที่สาธารณูปโภคตามกฎหมายว่าด้วยการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย

                    (12) ทรัพย์สินอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

ฐานภาษีที่ใช้ในการคำนวณภาษี (มาตรา 35 และมาตรา 36)

                    ฐานภาษีเพื่อการคำนวณภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ให้รวมมูลค่าทั้งหมดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยให้คำนวณภาษีบนมูลค่าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างดังต่อไปนี้

                    1. ที่ดินให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ

                    2. สิ่งปลูกสร้างให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ของสิ่งปลูกสร้างเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ

                    3. สิ่งปลูกสร้างที่เป็นห้องชุดให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ห้องชุดเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ

                    ในกรณีที่ไม่มีราคาประเมินทุนทรัพย์ก็ให้คำนวณมูลค่าฐานภาษีตามหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่จะถูกกำหนดไว้ในกฎกระทรวง

                    ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน สิ่งปลูกสร้างหรือสิ่งปลูกสร้างที่เป็นห้องชุดให้เป็นไปตามราคาประเมินทุนทรัพย์ของอสังหาริมทรัพย์ เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายที่ดินที่คณะอนุกรรมการจังหวัดกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ โดยกรมธนารักษ์หรือสำนักงานธนารักษ์พื้นที่เป็นผู้รับผิดชอบในการส่งบัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการใช้หลักเกณฑ์การคำนวณทุนทรัพย์สิ่งปลูกสร้าง ในการหักค่าเสื่อมราคาของกรมที่ดินปัจจุบันก็น่าจะต้องมีการกำหนดประเด็นให้ชัดเจนมากขึ้น ถ้าไม่มีการประกาศใหม่ ก็ต้องใช้หลักเกณฑ์เดิม

การแบ่งประเภทที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างและอัตราภาษี (มาตรา 37)

                ประเภทของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ต้องเสียภาษีถูกแบ่งเป็น 4 ประเภท โดยมีการให้คำนิยามประเภทที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดังนี้

เกษตรกรรม

หมายถึง ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ในการ ทำนา ทำไร่ ทำสวน เลี้ยงสัตว์ เลี้ยงสัตว์น้ำ และกิจการอื่น*

ข้อสังเกต

มีแนวโน้มว่าประกาศที่จะกำหนดจะใช้หลักสัดส่วนในการกำหนดว่าเป็นการใช้เพื่อการเกษตรกรรม

1.ทำเกษตรกรรม  100%

2.ทำเกษตรกรรม ≥3/4+ ที่อยู่อาศัย ≤1/4

3. หากไม่เข้ากรณีตาม 1. และ 2. ต้องเสียภาษีที่อัตราภาษีสำหรับเกษตรกรรมตามสัดส่วนที่ใช้ประโยชน์จริง

ที่อยู่อาศัย

ที่อยู่อาศัยหลังหลัก

หมายถึงที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัย และมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน ในวันที่1 มกราคมของปีภาษีนั้น

บ้านพักอาศัยหลังอื่นๆ
หมายถึงที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยแต่มิได้มีชื่อในทะเบียนบ้าน

พาณิชยกรรม

หมายถึง กรณีที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างมิได้ใช้เพื่อการเกษตรกรรมหรือการอยู่อาศัยเช่น การใช้เพื่อพาณิชยกรรม หรือ อุตสาหกรรม

ที่รกร้างว่างเปล่า

ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่มีลักษณะ ดังนี้***

   ทิ้งไว้ว่างเปล่า หรือ

   ไม่ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ

*ต้องเป็นกรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกำหนด โดยให้นำความเห็นของรัฐมนตรีเกษตรและสหกรณ์มาประกอบการพิจารณา (มาตรา 37 วรรคสอง)

**การใช้ประโยชน์เพื่อที่อยู่อาศัยให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีว่าการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ร่วมกันประกาศกำหนด (มาตรา 37 วรรคสาม)

***การพิจารณาว่ามีการทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพที่ดินจะเป็นไปตามหลักเกณฑ์ในกฎกระทรวง ซึ่งมีแนวโน้มจะกำหนดให้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นไม่น้อยกว่า3 ใน 4 ของที่ดิน หรือต้องไม่เป็นสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งร้าง (แหล่งที่มา : เอกสารเผยแพร่ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง)

ข้อสังเกต

1. กรณีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างมีการใช้ประโยชน์หลายประเภท จะต้องมีการประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการในการเก็บภาษีตามสัดส่วนของการใช้ประโยชน์ (มาตรา 38) ซึ่งจะต้องออกให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

2. กรณีที่ดินไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อื่นเนื่องมาจากข้อจำกัดทางกฎหมาย เช่น เขตห้ามสร้างอาคาร ข้อจำกัดผังเมือง ที่ดินไม่มีทางออก คณะกรรมาธิการได้ตั้งข้อสังเกตว่าควรบรรเทาภาระภาษีตามความเหมาะสมต่อไป ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับการตราพระราชกฤษฎีกาและประกาศที่จะออกต่อไปก่อนการเรียกเก็บภาษีในปี 2563

อัตราสูงสุด

สำหรับอัตราภาษี ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้จัดเก็บภาษีจากที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างแต่ละประเภทไม่เกินอัตราดังต่อไปนี้ (มาตรา 37)


                อัตราที่กล่าวข้างต้นเป็นเพียงอัตราสูงสุดซึ่งร่างกฎหมายฉบับนี้กำหนดไว้เท่านั้น ในการจัดเก็บภาษีที่แท้จริง จะต้องมีการตราพระราชกฤษฎีกาหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อกำหนดอัตราภาษีที่แตกต่างออกไป โดยอาจกำหนดเป็นอัตราเดียวหรือหลายอัตราตามมูลค่าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง แต่จะไม่เกินอัตราสูงสุดตามร่างกฎหมายฉบับนี้กล่าวเรียกเก็บต่ำกว่าได้(มาตรา 37)

                  ติดตามต่อตอนหน้า


เกี่ยวกับนักเขียน

ศาสตราจารย์พิเศษ กิติพงศ์ อุรพีพัฒนพงศ์ ประธานกรรมการ บริษัท เบเคอร์ แอนด์ แม็คเค็นซี่ จำกัด กูรูด้านภาษี และกฎหมายภาษี มีผลงานการออกหนังสือ พ๊อกเก็ตบุ๊คเกี่ยวกับภาษีต่างๆ การควบรวมกิจการ อาทิ 10 ข้อคิด รู้ภาษี ลดภาษี / 10 ข้อคิด ลดภาษีคนทำงานและนักลงทุน โดยวารสารการเงินธนาคาร และอีกหลากหลายทั้งเรื่องภาษีมรดก ภาษีที่ดิน การควบรวมกิจการ โอกาสของธุรกิจไทย เป็นต้น

อ่านบทความทั้งหมดของนักเขียน